国地税合并对要素市场一体化的影响：效应、机制与政策选择

2022 年 4 月，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确要求“打通制约经济循环的关键堵点，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场”，而全国统一大市场的核心就在于建设高标准市场体系，打破行政壁垒和市场分割，让要素在超大规模市场中实现充分流动。税收征管作为税收政策与征稽力度的集中体现，不仅影响地方财政收入规模，还对企业和个人的市场决策产生重大影响。由于我国在税制初始设计时给地方税务部门预留了巨大的“征管空间”和自由裁量权（高培勇，2006），税收征管受外来干扰较为严重。

比如，某些地方出于招商引资、GDP 考核甚至权力寻租等动机，通过税收优惠、少计税基、虚报税收减免条件等方式放松税收征管；而另一些地方则由于财政拮据、入不敷出，采取了杀鸡取卵、竭泽而渔的措施征收“过头税”，导致税源监管乱象纷呈。在经济上行期，中央转移支付较为充分、税基稳定增长，税收征管矛盾尚不突出，甚至一定程度可能形成区域间降税减负竞争。但在经济下行期，由于财政收入增长乏力，地方政府巨债压头，征管体制的内在缺陷对经济的负面影响就会明显放大。特别是，因地方税务部门自由裁量权过大，可征可不征的灰色地带过宽，不仅在执行层面削弱了税收的刚性和严肃性，导致税源流失和腐败滋生，而且在战略层面上会助长地方保护主义和山头主义，妨碍要素自由流动，制约全国统一大市场的形成，不利于国内国际两个大循环格局的构建。

制度环境的改善，可以有效降低要素流动的跨区域成本。2018 年国家税务局和地方税务局正式合并（下文简称“国地税合并”），标志着全国税收征管体系的统一，有助于缩小地区间税收征管标准差异，对于建设现代高效规范的税收征管体系具有里程碑意义。合并之后实行以国家税务总局为主、省级政府双重领导管理体制，一方面能够大大提升税务部门独立性，有效抑制地方政府间不当的税收竞争行为，另一方面，各类税收数据“全国一本账”，能够促进涉税信息透明，大幅减少税收征纳成本，提升税收征管效率。一般认为，此次税收征管体制改革为要素市场一体化创造了良好的制度环境，有助于推动全国统一大市场的加快形成，但是实施效果究竟如何，还需进一步检验。

畅通要素流动，构建一体化的要素市场，打造以“内循环为主”的新发展格局是当下的重要议题之一。本文将国地税合并这一重要的税收征管体制改革视为准自然实验，运用双重差分方法，以2009—2021 年全国大陆地区 282 个地级市作为研究样本，实证考察了改革对要素市场一体化的影响。

得出如下结论：

第一，国地税合并能够显著降低要素市场分割程度，有助于实现要素市场一体化的目标。

第二，从异质性来看，国地税合并对要素市场一体化的正向作用在税务人员能力较强、改革前财政压力较大、数字经济发展水平较高的城市表现更为突出。

第三，从机制来看，国地税合并通过优化营商环境和减弱政府间税收竞争两条路径发挥出积极作用。

第一，深化税收征管体制改革，进一步提高税收征管效能。实行垂直化管理模式，提高国地税合并后新业务与新流程的可操作性及规范化程度，进一步推进税收征管业务流程再造。如，通过整合原国税、地税两支税务队伍，在业务、能力、年龄上进行优化组合，加强税务人员的业务培训和涉税服务技能训练，提高税务人员的专业素质、知识和服务水平，提升税务人员对新业务和新流程的实践操作能力，使其更能胜任新的税收征管职责。

第二，加强“数字 + 税务”的融合应用，构建智慧税务生态体系。应加快建立完善全国一体化的税务信息化管理系统，推广使用大数据、人工智能等先进数智技术，加快实现税收征管的智能化。如，制定统一的数据管理标准，确保数据的共享和信息的畅通，实现税收征管智能化，为企业提供更加快捷、便利的网上办税服务，使企业基于互联网享受到精准、高效、定制化的财税服务，提高税务部门的税收征管效率，从而进一步降低企业的交易成本，激发企业活力。

第三，加快从硬环境转向软服务转变，全方位全过程持续优化营商环境。地方政府应更多聚焦“简流程、优服务、降成本、强监管”等方面，注重服务创新，智慧赋能，确保公共服务的针对性和有效性。对不符合要素市场化配置改革的相关做法，应及时调整完善，破除不合理的体制机制障碍，尊重市场规律，发挥市场配置资源的决定性作用，推动要素配置依据市场规则实现效益最大化。

第四，改进地方官员绩效评价体系，破除“唯 GDP”政绩观。尽管国地税合并改革弱化了政府间的税收竞争，但在经济下行期，地方政府做大自身经济蛋糕、追求政治晋升的动机依然强烈，效果立竿见影的财税工具仍具有较强的吸引力。为此，在制度层面，应进一步优化地方官员绩效评价体系，设定长期性、综合性的评价指标，防止政府因追求短期经济效益而采取短视化竞争行为，消除互设要素流通壁垒的体制动因。同时，对不当的财政补贴、土地出让金返还等其他形式的财政竞争需要继续保持高度警惕，通过列出问题清单等形式，予以逐一清理规范。